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南海地图上的“九段线”

2013-02-27 20:11:19

作者:李开盛 

  在中国出版的世界或中国地图上,人们可以看到南海区域上面有一条由九条短线组成的U形断续线,俗称“U形线九段线。有心人可能会注意到,类似的线不但在中国的黄海、东海并不存在,在世界其他地区也极少看到。那么,为什么在南海会有这样一条九段线?它意味着什么?要弄清楚这些问题,还得从一个世纪以前说起。 

  历史由来 

  中国自古以来就对南海诸岛进行管辖,但进入近代,西方列强不仅屡屡入侵中国,还霸占越南等周边各国,进而觊觎地处边陲的中国海岛。1909年,清朝广东水师提督李准前往西沙群岛巡视,每到一岛即勒石命名,竖黄龙国旗,以示该岛为中国领土。占领越南的法国当时并未抗议,多年后却又宣称中国对西沙的主张从未得到正式的承认,公开显露其窥伺之意。除西沙群岛外,法国还企图染指南沙群岛。19334月,法炮舰阿美罗德号和测量舰阿斯德罗拉勃号侵入南沙群岛考察,以示占领。同年12月,交趾支那(在越南南部)总督克劳泰默签署法令,把南沙群岛的这些小岛合并到安南的巴地省。 

  面对法国的侵略,当时的民国政府感到有必要固我主权。19341221日,在民国政府水陆地图审查委员会举行的第25次会议上,审定了中国南海各岛礁的中英文地名。19351月,该委员会编印了第一期会刊,上面较详细地罗列了南海的132个岛、礁、沙、滩的名称。同年4月,该委员会又出版了《中国南海岛屿图》,确定了中国最南的疆域线至北纬4度,曾母暗沙被标在疆域线之内。这就是中国地图上最早出现的南海疆域线,也就是今日中国南海地图上U形断续线的雏形。 

  日本侵略中国后,强行占领了南沙群岛,并将其改名为新南群岛,划归台湾(当时台湾为日本殖民地)管辖。194312月,中美英三国签署的《开罗宣言》中规定三国之宗旨……在使日本所窃取于中国之领土,例如满洲、台湾、澎湖群岛等,归还中华民国。”19457月中美英三国促令日本投降的《波茨坦公告》规定:开罗宣言之条件必将实施,而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。《宣言》和《公告》虽然没有明确指出日本应将南海诸岛归还中国,但在明确限定日本的主权范围后,其所侵占的领土当归还原拥有国,南海诸岛自应归属中国。此时,重返越南的法国亦图谋重新占有南沙群岛。刚从美国统治下独立的菲律宾亦蠢蠢欲动,也想对群岛实行有效的控制。 

  当时的中国政府为了维护南海诸岛的主权,除与法国进行交涉外,还及时采取了一些必要的措施。首先,对南海诸岛各岛群的名称做了调整,将原南沙群岛改名为中沙群岛,将原团沙群岛改名为南沙群岛。第二,派兵舰前往接收。1946年秋,由中华民国海军宿将,民族豪杰林则徐后人林遵率领的太平、永兴、中建、中业四舰前往西沙群岛和南沙群岛,并在太平岛(以太平舰命名)设立了南沙群岛管理处,隶属于广东省政府管辖。第三,为了使确定的南海领土范围具体化,当时的内政部方域司于1947年印制了《南海诸岛位置图》,正式在南海海域的东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛的四周标出了U形的断续线。19482月,这幅图被收入《中华民国行政区域图》中,由商务印书馆公开对外发行。新中国成立后,经政府有关部门审定出版的地图在同一位置上也标绘了这样一条线,只是原来的11段断续线被改为9段断续线,这就是俗称的九段线。 

  法律地位 

  那么,九段线究竟意味着什么呢?概括起来,国内外学者有关九段线法律地位的认识主要集中在如下4个方面: 

  1  国界线

   该主张认为九段线划定了中国在南海的领土范围,线内的岛、礁、沙、滩以及海域均属于中国主权管辖范围,线外区域则属于其他国家或公海。这一主张认为,九段线是一条用国界线符号在图上标绘的线,当然应将其视作国界线。而且,民国政府刚开始规划这条线时,也是将其作为国界线来看待的,因为断续线画在中国南海诸岛的外缘岛礁与周边国家海岸线之间的等距离中线上,这是明显的国界线画法。反对者则认为,九段线是一条断续线即未定国界线,与正常国界线的法律地位是不相同的。从法理来说,国际海洋法有一条基本原则,即陆地统治海洋。沿海国有权在其海岸外选定一条领海基线,将这条线作为起始线来划定本国的领海,但不能脱离陆地,在地图上标绘一条线来圈定领海范围。当然,有人也指出,九段线划定在先,而海洋法制定在后,不能以海洋法的原则去套历史上的情况。在海洋法制定过程中,未能把九段线为国界线这一体现中国国情与利益诉求的情况考虑进去,是一个重要的遗憾。 

  2.历史性水域线

   这一主张认为,中国对于九段线内的岛、礁、沙、滩以及海域均享有历史性权利,线内的整个海域是中国的历史性水域。历史性水域线最初是由中国台湾方面提出来的,1993年台立法院通过《南海政策纲领》,其前言部分声明:南沙群岛、西沙群岛、中沙群岛及东沙群岛,无论就历史、地理、国际法及事实,向为我国固有领土之一部份,其主权属于我国。南海历史性水域界线内之海域为我国管辖之海域,我国拥有一切权益。但有专家指出,迄今为止,历史性水域一直没有像领海、专属经济区、大陆架等一样成为国际社会普遍承认的国际海洋法律制度。而且,历史性水域即使成立,必须同时具备有效管辖、长时期管辖和其他国家默认三个条件,中国在南海并不具备这些条件。还有学者认为,历史性水域一般是近岸的海湾,通常被认为是内水,在国际法上被列在领海基线的规则之外。对于内水而言,外国船舶未经准许是不容许航行和通过的。所以,很难将准许外国船只自由通行的南海确定为历史性水域。鉴于这些争论,台湾方面后来放弃了历史性水域的提法。 

  3.历史性权利线说 

  在历史性水域线主张被中国台湾方面放弃后,一些大陆和海外学者提出了历史性权利的主张。根据该主张,中国拥有对九段线内的所有岛、礁、沙、滩的主权和对于线内内水以外的海域和海底自然资源的主权权利,但承认其他国家在这一海域内的航行、飞越、铺设海底电缆和管道等自由。较历史性水域而言,历史性权利这一概念更能与当代海洋法相衔接。《联合国海洋法公约》虽然没有为历史性权利一词下过定义,但在公约的第15条承认了这个法律名词,上面写道:“……如因历史性权利或其他特殊情况,而有必要按照与上述规定不同的方法划定两国领海的界限,则不适用上述规定。但也有学者提出,上述历史性权利所主张的实际上是对于专属经济区和大陆架的特定主权权利,而在国际实践中,历史性权利这一概念一般都是在历史性所有权的意义上使用的,它意味着主权或所有权,这两个概念在质和量上都存在不同程度的区别,不能够混淆在一起。 

  4.岛屿归属线或岛屿范围线

   该主张认为,九段线内的岛屿及其附近海域是中国领土的一部分,受我国的管辖和控制。我国著名的南海问题专家李金明即持此说。他提出,断续线这种画法实际上是一种地理速记的简单方法,即以群岛最外缘的岛礁为界,把众多岛礁全部包括在一条界线之内,省得逐一罗列出来。这种方法在19世纪末和20世纪初曾在国际间广泛使用,而南海九段线就是在那之后出炉的。李金明还认为,1947年民国政府内政部方域司最初印制有这条断续线的地图就命名为《南海诸岛位置图》,其意就是线内群岛的归属图。此外,内政部在主持编绘出版《南海诸岛位置图》的同时进行的两项活动,也可以进一步证明九段线是为标明南海诸岛的范围而专门设置的一条线。一是1947414日内政部同有关部门讨论了西、南沙群岛范围及主权之确定与公布案,并就南海领土范围最南应至曾母暗沙等事项做出了决定。二是同年同月,内政部又为了西、南沙群岛的范围和主权的确定与公布事由,专门向广东省政府发出公函,商请后者查照办理。这些活动都有一个明确的指向,即确定和公布南海诸岛的范围和主权。

   中国主张

   1947年中国在南海地图上标出U形断续线后,当时的国际社会并未提出异议,周边的东南亚国家也从未提出过外交抗议。然而,20世纪70年代之后,南海争端开始升级。而海洋法颁布之后,南海周边国家都宣布了专属经济区和大陆架主张,与中国九段线海域有很大的重叠。对于线内诸岛特别是南沙群岛,一些周边国家也积极侵占。在这种情况下,如何界定九段线的法律地位,捍卫我国领土领海主权与合法权益,就成了一件非常迫切的事情。 

  从文字上看,新中国成立后,中国政府一直没有对南海九段线的法律地位和含义作过正式说明。但实际上,如果我们纵览中国政府有关南海问题的一系列声明、法规和谈话,就可以发现中国主要是把九段线作为岛屿归属线或岛屿范围线来对待的。如1958年的《中华人民共和国政府关于领海的声明》规定了中华人民共和国的12海里领海宽度,并宣布此项规定适用于中华人民共和国的一切领土,包括中国大陆及其沿海岛屿,和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。在上一世纪70年代一些国家挑起南海争端以后,中国政府的惯常表述方式也是:南海诸岛是中国领土的一部分,中华人民共和国对这些岛屿及其附近海域享有无可争辩的主权。1998626日公布的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第14条也指出,本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利。可见,中国政府对于九段线的法律主张实际上是岛屿归属线与历史性权利线的结合。

   中国的主张有着充分的历史与法理依据,但有些问题还需要澄清。第一,附近海域的范围是多少?是12海里?还是几十海里?抑或是200海里?第二,历史性权利究竟包括哪些?是传统捕鱼权?还是包括对更广泛资源的权利?这些仍然需要明确。不管如何,在南海地图上存在达半个多世纪之久的九段线是一个客观存在,并得到世界上不少国家的认可。无论其法律地位最后如何认定,我们都要充分发挥它在实践中、法律上的作用,更加有效地维护我国主权与合法海洋权益。

 

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