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食品安全“禁入”条款要注重可操作性
2013-01-25 00:10:33
文/记者 柯观 编辑 孙燕燕 视觉设计 柴青艳 校对 李云凤
近日，在北京市十三届人大常委会召开的第36次会议上，对《北京市食品安全条例》（修订草案修改稿）进行二次审议，经修改后加入的食品安全“终身禁入”条款引人关注。据报道，该条款规定，根据信用程度，实行食品生产经营者分类分级管理，对于被吊销食品相关许可证或者营业执照的，其法定代表人、直接负责的主管人员自处罚决定作出之日起五年内不得投资食品行业或者从事食品生产经营活动；因食品犯罪被追究刑事责任的，终身不得投资食品行业，从事食品生产经营活动。
早在几年前，食品安全“禁入”规定就为业内人士所提出和呼吁。有学者指出，对于主观故意，反复发生的一类食品安全事件，制定“禁入”的相关规定是杜绝其发生的有效措施之一。以媒体曝光的当前“蜂蜜造假”泛滥成灾为例，相关造假者被查处后，经常换个名目重新生产，如果有食品行业禁入的分级管理规定，将有助于遏制这种局面。
类似条款在欧美等国也曾实施过，无论是事后惩处还是事前威慑，都有积极意义。不过，由于西方食品安全已经走过了很长一段时间，行业更规范，前期预防工作更扎实，出于主观故意的恶性食品安全事件极少，“终身禁入”规定的实际意义已经不大。而中国尚处于食品安全治理的关键阶段，该项条款仍然具有现实意义和必要性。
据媒体报道，在初次审议时，对“终身禁入”一条进行了删减，草案二审稿又加了进来，该条款对食品从业的处罚是轻是重，是存在一些争议和考量的。笔者认为，无论是5 年禁入还是终身禁入的规定，除了看到它的客观威慑力，更值得探讨的是其现实可操作性。禁入条款的执行，首先依赖于较为完整的食品安全信用管理体系。近年来，工信部联合多部委共同推进食品工业诚信体系建设，对于食品企业诚信信息的征集建档、评价和披露已经做了一些工作。但是，该项工作推进时间不过短短两三年，在涵盖的范围、信用管理的制度设计、评价要素的科学性等方面都还有待于完善，相关监管部门能够多大程度“从中借力”，将相关不法分子挡在食品行业门外，还有待于实践检验。此外，还要考虑到，目前我国实行分段监管体制，在监管信息的共享上还并不是很及时畅通，而“禁入”条款的执行涉及到不同区域、不同监管部门的信息公开和准入许可，如不能协同作战则可能会让一些不法分子有空子可钻。
我国食品工业的特殊国情，也会让“禁入”条款在实际操作中面临很多难题。当前，大的食品企业管理已经相对规范，市场淘汰机制也会对其经营行为产生强有力的制约，而发生恶性食品安全事件的往往是中小企业、小作坊、小商户，这些经营主体本来就是监管的难点、薄弱环节甚至是盲区，在“禁入”条款面前，他们可能会故意不办证，或者是借用其他人的名义来重新申请，这些办法都可以“绕过”许可制度，给监管带来更大的难度。
“禁入”条款的实施，会更加凸显食品相关许可证或者营业执照对于食品生产经营者的重要性，这时候也更加考验监管人员的执法公正性。特别是在基层执法过程中，由于部分生产经营者食品安全知识缺乏，法制意识淡薄，对于“禁入”这种严厉的规定可能难以接受，极易引发抵制情绪；另一方面，吊销许可证或营业执照是否会成为一条特别的“界限”，导致执法人员更多采用罚款的措施，甚至变成权力寻租的机会，还需要进一步观察。
无论如何，在肯定食品安全“禁入”条款的积极作用时，需要对该条款实施的法理基础、执行的配套措施进一步思考，对于执行过程中可能遇到的难点进一步细化，并提前考虑解决方案，这其中包括对现有的档案系统、审批和监管流程的影响。另一方面，还要做好法规的宣传工作，并尽可能地让社会监督力度参与进来，如此，才能让“禁入”条款发挥作用，变成现行监管制度的有机组成部门。
近日，在北京市十三届人大常委会召开的第36次会议上，对《北京市食品安全条例》（修订草案修改稿）进行二次审议，经修改后加入的食品安全“终身禁入”条款引人关注。据报道，该条款规定，根据信用程度，实行食品生产经营者分类分级管理，对于被吊销食品相关许可证或者营业执照的，其法定代表人、直接负责的主管人员自处罚决定作出之日起五年内不得投资食品行业或者从事食品生产经营活动；因食品犯罪被追究刑事责任的，终身不得投资食品行业，从事食品生产经营活动。
早在几年前，食品安全“禁入”规定就为业内人士所提出和呼吁。有学者指出，对于主观故意，反复发生的一类食品安全事件，制定“禁入”的相关规定是杜绝其发生的有效措施之一。以媒体曝光的当前“蜂蜜造假”泛滥成灾为例，相关造假者被查处后，经常换个名目重新生产，如果有食品行业禁入的分级管理规定，将有助于遏制这种局面。
类似条款在欧美等国也曾实施过，无论是事后惩处还是事前威慑，都有积极意义。不过，由于西方食品安全已经走过了很长一段时间，行业更规范，前期预防工作更扎实，出于主观故意的恶性食品安全事件极少，“终身禁入”规定的实际意义已经不大。而中国尚处于食品安全治理的关键阶段，该项条款仍然具有现实意义和必要性。
据媒体报道，在初次审议时，对“终身禁入”一条进行了删减，草案二审稿又加了进来，该条款对食品从业的处罚是轻是重，是存在一些争议和考量的。笔者认为，无论是5 年禁入还是终身禁入的规定，除了看到它的客观威慑力，更值得探讨的是其现实可操作性。禁入条款的执行，首先依赖于较为完整的食品安全信用管理体系。近年来，工信部联合多部委共同推进食品工业诚信体系建设，对于食品企业诚信信息的征集建档、评价和披露已经做了一些工作。但是，该项工作推进时间不过短短两三年，在涵盖的范围、信用管理的制度设计、评价要素的科学性等方面都还有待于完善，相关监管部门能够多大程度“从中借力”，将相关不法分子挡在食品行业门外，还有待于实践检验。此外，还要考虑到，目前我国实行分段监管体制，在监管信息的共享上还并不是很及时畅通，而“禁入”条款的执行涉及到不同区域、不同监管部门的信息公开和准入许可，如不能协同作战则可能会让一些不法分子有空子可钻。
我国食品工业的特殊国情，也会让“禁入”条款在实际操作中面临很多难题。当前，大的食品企业管理已经相对规范，市场淘汰机制也会对其经营行为产生强有力的制约，而发生恶性食品安全事件的往往是中小企业、小作坊、小商户，这些经营主体本来就是监管的难点、薄弱环节甚至是盲区，在“禁入”条款面前，他们可能会故意不办证，或者是借用其他人的名义来重新申请，这些办法都可以“绕过”许可制度，给监管带来更大的难度。
“禁入”条款的实施，会更加凸显食品相关许可证或者营业执照对于食品生产经营者的重要性，这时候也更加考验监管人员的执法公正性。特别是在基层执法过程中，由于部分生产经营者食品安全知识缺乏，法制意识淡薄，对于“禁入”这种严厉的规定可能难以接受，极易引发抵制情绪；另一方面，吊销许可证或营业执照是否会成为一条特别的“界限”，导致执法人员更多采用罚款的措施，甚至变成权力寻租的机会，还需要进一步观察。
无论如何，在肯定食品安全“禁入”条款的积极作用时，需要对该条款实施的法理基础、执行的配套措施进一步思考，对于执行过程中可能遇到的难点进一步细化，并提前考虑解决方案，这其中包括对现有的档案系统、审批和监管流程的影响。另一方面，还要做好法规的宣传工作，并尽可能地让社会监督力度参与进来，如此，才能让“禁入”条款发挥作用，变成现行监管制度的有机组成部门。
